ماهنامه خط صلح – در دهه‌های اخیر، صندوق‌های بازنشستگی کشور به‌ویژه صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح با بحران ساختاری عمیقی مواجه شده‌اند؛ بحرانی که ریشه در ناترازی مزمن منابع و مصارف، سیاست‌های غیرکارشناسی و ضعف حاکمیت شرکتی در مدیریت این نهادها دارد. سهم پرداختی بودجه‌ی عمومی برای پوشش کسری صندوق‌ها در سال‌های اخیر به میزانی رسیده است که ماهیت «غیراستقلالی» صندوق‌ها از دولت را تثبیت کرده و اصول بنیادین بیمه‌ای را زیر سوال برده است. در کنار این وضعیت، معوقات مزدی کارگران و کارمندان که منجر به تاخیر در پرداخت حق ‌بیمه‌ها می‌شود بر شدت بحران افزوده و زنجیره‌ای از تعهدات معوقه ایجاد کرده است که به‌طور مستقیم نقدینگی صندوق‌ها را تهدید می‌کند. بدین ترتیب، وضعیت کنونی صندوق‌ها را می‌توان نه‌فقط به‌مثابه‌ی مسئله‌ای مالی، بلکه بحرانی حقوقی و نهادی دانست که در صورت تداوم، به فروپاشی یکی از اصلی‌ترین ارکان عدالت اجتماعی و امنیت اقتصادی منجر خواهد شد.

در این میان، تصویب «آیین‌نامه‌ی تغییر سن و سابقه‌ی بازنشستگی» در سال ۱۴۰۴ از سوی دولت، به‌عنوان یکی از اصلاحات پارامتریک با هدف افزایش پایداری صندوق‌ها معرفی شده است؛ اما باید دید آیا این اقدام می‌تواند در برابر بحران ساختاری موجود کارایی واقعی داشته باشد، یا آن‌که صرفاً تاخیر در فروپاشی را رقم خواهد زد.

آیین‌نامه‌ی تغییر سن و سابقه‌ی بازنشستگی ۱۴۰۴ با استناد به مواد ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و ۱۱۱ قانون تامین اجتماعی تصویب شده و هدف اعلامی آن، تطبیق شرایط بازنشستگی با شاخص‌های جمعیتی و افزایش امید به زندگی است. مطابق مفاد این آیین‌نامه، حداقل سن بازنشستگی برای مردان تا ۶۲ سال و برای زنان تا ۵۵ سال افزایش یافته و سنوات لازم برای احراز بازنشستگی نیز به ترتیب تا ۳۵ و ۳۰ سال افزایش یافته است. علاوه بر این، آیین‌نامه‌ی مزبور قواعد انتقالی و تدریجی را برای جلوگیری از بروز شوک ناگهانی به بازار کار پیش‌بینی کرده و دولت را موظف نموده است که در بازه‌های زمانی مشخص آثار اقتصادی، اجتماعی و مالی آن را مورد ارزیابی قرار دهد. با این حال، از حیث حقوق اداری، آیین‌نامه‌ی اخیر بیش از آن‌که حاصل یک تحلیل جامع بیمه‌ای باشد، محصول نگاه کوتاه‌مدت به کاهش مصارف دولت است. آیین‌نامه در واقع در پی آن است که بار مالی صندوق‌ها در سال‌های ابتدایی کاهش یابد، بی‌آن‌که هم‌زمان اصلاحی در نظام وصول حق ‌بیمه‌ها، کارایی سرمایه‌گذاری و شفافیت مالی صندوق‌ها صورت پذیرد. به بیان دیگر، دولت با ابزار تنظیم‌گری اداری کوشیده است از مسیر افزایش سن بازنشستگی، بحران مزمن نقدینگی صندوق‌ها را موقتاً مهار کند، اما مبنای علمی واقعی برای این تصمیم ارائه نشده است. در نظریه‌های بیمه‌ای و مالی، افزایش سن بازنشستگی در ظاهر موجب تعویق پرداخت مستمری و افزایش دوره‌ی پرداخت حق ‌بیمه می‌شود و در نتیجه توازن منابع و مصارف را در کوتاه‌مدت بهبود می‌بخشد. با این حال، این اثر تنها زمانی تحقق می‌یابد که جریان ورودی حق‌ بیمه‌ها پایدار و نرخ اشتغال رسمی بالا باشد. در شرایط کنونی اقتصاد ایران، که با رشد منفی اشتغال پایدار، افزایش اشتغال غیررسمی و فرار بیمه‌ای گسترده روبه‌رو است، افزایش سن بازنشستگی الزاماً به معنای افزایش درآمد صندوق‌ها نیست. از سوی دیگر، افزایش طول خدمت در بستر رکود بازار کار، منجر به انسداد فرصت‌های شغلی برای نیروهای جوان و کاهش گردش اشتغال می‌شود که خود در بلندمدت تراز بیمه‌ای صندوق را تضعیف می‌کند. از منظر حقوق عمومی نیز، آیین‌نامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ی ۱۴۰۴ بدون پشتوانه‌ی پژوهش جامع و مشارکت ذی‌نفعان تدوین شده است، در حالی که چنین تصمیمی باید مبتنی بر تحلیل عملی و با نظر به اصل انصاف و اعتماد مشروع اتخاذ گردد. به عبارت دیگر، تغییر ناگهانی در شرایط بازنشستگی بدون جبران حقوق مکتسبه‌ی کارگران و کارمندان، می‌تواند از حیث اصول کلی حقوق اداری و اصل منع سلب حقوق مکتسبه مورد ایراد قرار گیرد.

بزرگ‌ترین مانع بر سر تحقق اهداف آیین‌نامه‌ی ۱۴۰۴، وجود گسترده‌ی معوقات مزدی و بدهی‌های انباشته‌ی کارفرمایان به صندوق‌های بازنشستگی است. هنگامی‌که کارفرمایان دولتی و خصوصی در پرداخت حق‌ بیمه‌ی سهم خود و کارگر تعلل می‌کنند، صندوق‌ها نه‌تنها از منابع جاری محروم می‌شوند، بلکه در آینده نیز با حجم فزاینده‌ای از مطالبات غیرقابل وصول مواجه خواهند شد. افزایش سن بازنشستگی در چنین شرایطی صرفاً تعهدات را به آینده موکول می‌کند و نه‌تنها موجب پایداری مالی نمی‌شود، بلکه با طولانی‌تر شدن دوران اشتغال بدون پرداخت کامل حق‌ بیمه، عملاً وضعیت صندوق‌ها را وخیم‌تر می‌سازد. از منظر حقوقی نیز، تخلف کارفرمایان از پرداخت حق ‌بیمه، طبق مواد ۳۶ و ۳۹ قانون تامین اجتماعی، تخلفی دارای ضمانت اجرای مدنی و کیفری است؛ اما ضعف جدی در اجرای احکام و نظارت اداری باعث شده این ضمانت‌ اجراها بی‌اثر باشند. دولت به‌جای اتخاذ تدابیر جدی در این حوزه، تمرکز خود را بر تغییر سن بازنشستگی معطوف کرده است؛ در حالی که بدون وصول معوقات مزدی و بدون اصلاح ساختار نظارت بر کارفرمایان، هرگونه اصلاح پارامتریک بی‌ثمر خواهد بود. در حقیقت، آیین‌نامه‌ی ۱۴۰۴ در غیاب نظام موثر وصول مطالبات، بیش‌تر به «جابه‌جایی بحران» میان نسل‌ها می‌انجامد تا به حل آن.

با ملاحظه‌ی مجموع مباحث فوق، می‌توان گفت آیین‌نامه‌ی تغییر سن و سابقه‌ی بازنشستگی ۱۴۰۴ هرچند در ظاهر تلاشی برای تعدیل فشار مالی بر صندوق‌هاست، اما در عمل نوعی سیاست تعویقی و غیرپایدار است که به جای اصلاح ساختاری، بحران را به آینده موکول می‌کند. اصلاح واقعی زمانی محقق می‌شود که دولت و قانون‌گذار با نگاهی جامع و مبتنی بر اصول بیمه‌ای، مجموعه‌ای از اصلاحات نهادی، مالی و حقوقی را هم‌زمان به اجرا گذارند. از جمله:

۱. بازنگری در نظام وصول حق ‌بیمه و اعطای اختیارات شبه‌قضایی به صندوق‌ها برای توقیف و استیفای مطالبات از کارفرمایان متخلف؛

۲. استقرار نظام حسابرسی شفاف و عمومی بر عملکرد مالی صندوق‌ها و الزام به انتشار صورت‌های مالی مطابق استانداردهای بین‌المللی؛

۳. تنوع‌بخشی به منابع درآمدی از طریق سرمایه‌گذاری‌های مولد و غیررانتی؛

۴. حفظ حقوق مکتسبه‌ی بیمه‌پردازان و طراحی دوره‌های گذار واقعی و عادلانه؛

۵. ایجاد نظام بیمه‌های مکمل و تفکیک صندوق‌های حمایتی از صندوق‌های بیمه‌ای بر اساس ماموریت و منطق مالی.

در نهایت، اگر دولت بخواهد با ابزارهای اداری و بدون اصلاحات بنیادین، تنها از مسیر افزایش سن بازنشستگی به مقابله با بحران برود، نتیجه چیزی جز فرسایش اعتماد عمومی و تعمیق ناپایداری نخواهد بود. پایداری صندوق‌ها نیازمند حاکمیت قانون، شفافیت و مسئولیت‌پذیری نهادی است، نه صرفاً تغییر در اعداد و پارامترهای بازنشستگی.