ماهنامه خط صلح – مقدمه

مردم هر کشوری با توجه به تابعیت از دو دسته افراد تشکیل می‌شود، اول دسته‌ای که معمولا اکثریت قاطعی را تشکیل می‌دهند، تبعه همان مملکت هستند و وضع حقوقی آن‌ها مشخص و معلوم است. دسته دوم کسانی هستند که عنوان بیگانه را دارند یعنی تابعیت کشور محل توقف را ندارند اعم از اینکه اساسا تابعیت هیچ کشوری را نداشته باشند یا دارای تابعیتی غیر مملکت محل توقف باشند از نظر قوانین ایران، بیگانه کسی است که تابعیت ایران را ندارد، شخص بدون تابعیت هم بیگانه محسوب می‌شود. ورود بیگانگان به یک کشور به هر دلیلی که صورت پذیرد آثار و پیامدهایی را به لحاظ سیاسی، امنیتی، اقتصادی، فرهنگی و حتی به لحاظ جغرافیایی و ریخت‌شناسی جمعیت به دنبال دارد خصوصا چنانچه قبول آنها بدون توجه به امکانات و نیازهای جامعه صورت پذیرد، اثرات سوء ناشی از حضور این افراد بر عوامل حیاتی کشور به مراتب بیشتر خواهد بود. همین امر باعث می‌شود که دولت و در مقام بالاتر قانونگذار به منظور جلوگیری از این پیامدهای منفی، با توجه به مصالح سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشورو منافع اتباع خودی محدودیت‌هایی را نسبت به حقوق اتباع بیگانه اعمال کنند. مقاله حاضر با توجه به منابع حقوقی ایران، به شناسایی و بررسی میزان برخورداری اشخاص حقیقی بیگانه از حقوق با توجه بررسی این حقوق در کنوانسیون‌های بین‌المللی می‌پردازد و این سوالات را مطرح می‌کند: چه عواملی در ایجاد محدودیت‌ها نسبت به حقوق بیگانگان موثر است؟ همچنین اعمال محدودیت‌ها نسبت به حقوق بیگانگان در مقیاس با استانداردهای بین‌المللی بیشتر در چه زمینه‌هایی است و در این راستا به مباحثی چون مفهوم بیگانه و ارتباط آن با تابعیت، انواع بیگانگان، اصول و مبانی حقوق بیگانگان و حقوق عمومی سیاسی و خصوصی آنان در نظام حقوق ایران بررسی می‌شود.

کنوانسیون‌ها و میثاق‌های بین‌المللی برخی حقوق را به عنوان حقوق اولیه و مورد نیاز اتباع خارجی، اعم از مهاجران و پناهندگان مورد توجه قرار داده‌اند. برخی از این حقوق عبارتند از: حق رعایت احوال شخصیه، آزادی ورود، اقامت و خروج، تملک اموال منقول و غیر منقول، مراجعه به دادگاه و حق اشتغال با مزد. پیش از پرداختن به وضعیت این حقوق در ایران باید نکته‌ای را یادآور شویم و آن این است که هرآنچه را در باب حقوق اتباع خارجی در قوانین کشور ما مورد تأیید قرار گرفته‌است، تنها زمانی برقرار خواهد شد که یا فرد مهاجر از طریق مجاری قانونی و با عنایت به قوانین موضوعه کشور، وارد ایران شده باشد و یا شرایط و وضعیت او تابع تعریف قانونی از پناهندگی و آوارگی باشد.

۱‌- رعایت احوال شخصیه
احوال شخصیه هر فرد مشتمل بر عناوینی مانند: اهلیت، نکاح، طلاق، نسب، ارث و وصیت است. موارد ۶ و ۷ قانون مدنی ایران احوال شخصیه اتباع ایران مقیم کشور بیگانه را تابع قانون ایران و به همین ترتیب احوال شخصیه اتباع بیگانه مقیم ایران را نیز تابع قوانین و مقررات دول متبوع آنها دانسته است. به نظر قانونگذار ایرانی چون قوانین شخصی برای حمایت از افراد وضع شده‌اند نباید با تغییر اقامتگاه شخص تغییر کنند و تا جایی که ممکن است باید ثابت و پایدار باشند.

۱-۱ اهلیت

اهلیت از جمله احوال شخصیه است که طبق ماده ۹۶۲ قانون مدنی اهلیت هر کسی به قانون دولت متبوع وی محول شده است. ولی در دو مورد استثنائا برای تشخیص اهلیت بیگانگان قانون ملی آنان اعمال نمی‌شود. یکی در مورد معاملات بدین توضیح که اگر یک تبعه بیگانه در ایران، عمل حقوقی انجام دهد و طبق قانون دولت متبوع خود برای انجام آن عمل اهلیت نداشته و یا اهلیت ناقص داشته باشد در صورتی که قطع نظر از تابعیت خارجی او بتوان مطابق قانون ایران او را برای انجام آن عمل دارای اهلیت دانست، از این حیث برای آن عمل حقوقی دارای اهلیت خواهد بود. دیگری اهلیت برای تغییر تابعیت است. هر موقع برای تحصیل یا ترک تابعیت ایران مسئله اهلیت مطرح شود اهلیت شخص را باید بر طبق قانون ایران تشخیص داد. علت این امر آن است که تابعیت یکی از موضوعات مهم حقوق عمومی است و یک عامل تقسیم افراد بین دولت‌هاست و لذا اهلیت لازم برای تبدیل تابعیت باید به موجب قانون دولتی تشخیص داده شود که مسئله به دست آوردن یا ترک تابعیت آن مطرح است.

۲-۱ نکاح ، فسخ نکاح و طلاق اتباع بیگانه

از دیگر امور مربوط به احوال شخصیه اتباع خارجه، نکاح است. وفق ماده ۱۰۵۹ قانون مدنی ایران مرد بیگانه غیر مسلمان مطلقاً حق ازدواج با زن مسلمان ایرانی را ندارد و در صورتی که مسلمان باشد ازدواج زن ایرانی با وی وفق ماده ۱۰۶۰ قانون مدنی مستلزم اجازه مخصوص از طرف دولت است. بدیهی است بیگانگانی که مجاز به عقد نکاح با زنان ایرانی هستند باید وفق ماده ۹۷۰ قانون مدنی، طبق مقررات شرعی و قانون مدنی ایران تشریفات عقد نکاح را رعایت نموده و آن را به ثبت برسانند. در مواردی که اتباع بیگانه مزدوج هر دو تبعه یک دولت بیگانه باشند، ماموران سیاسی یا کنسولی آن دولت در صورتی که طبق قانون دولت خود چنین اجازه‌ای را داشته باشد می‌تواند به اجرای عقد نکاح مبادرت ورزند و در این گونه موارد عقد نکاح بر اساس قانون کشور متبوع زوجین منعقد می‌شود و قانون ایران نقشی ندارد. روابط شخصی و مالی زوجین در صورتی که تبعه یک کشور واحد باشند تابع قانون دولت متبوع آنهاست و در صورت تفاوت تابعیت به حکم ماده ۹۶۳ قانون مدنی تابع قوانین دولت متبوع شوهر است. فسخ نکاح نیز از قواعدی که گفته شد تبعیت می‌کند. طلاق نیز از حیث اسلوب تعارض قوانین تابع قانون کشور متبوع زوجین است.

ماده ۷ قانون مدنی که احوال شخصیه و از جمله طلاق را تابع قانون متبوع تبعه بیگانه دانسته است از حیث قصد و رضا و اهلیت و علل و موجبات موجهه وقوع طلاق است اما شرایط شکلی طلاق تابع ماده ۹۶۹ قانون مدنی است که باید بررسی شود آیا زوجین تبعه بیگانه مقیم ایران که دعوی طلاق مطرح کرده‌اند، در کشور متبوع خودشان حق طلاق برای آنها به رسمیت شناخته شده است یا خیر. در این صورت اگر اجرای قانون مذکور مخالف با نظم عمومی و اخلاق حسنه در ایران نباشد، دادگاه ایران به دعوی طلاق آنها رسیدگی و حکم صادر خواهد کرد. اگر زوجین تبعه بیگانه به استناد قانون ایران درخواست طلاق کرده باشند، دادگاه می‌تواند بر اساس قانون ایران به عنوان قانون محل وقوع محکمه رسیدگی و حکم صادر نماید. در ضمن در صورت تفاوت میان تابعیت زن و شوهر شرایط طلاق میان آنان در نظام حقوقی ایران تابع قانون کشور متبوع شوهر است.

۳-۱ قرابت و نسب

هرگاه بین بیگانگان مقیم ایران در نسب و قرابت اختلاف حاصل شود، از آنجا که نسب در شمار احوال شخصیه است با توجه به قاعده پیش بینی شده در ماده ۶ و ۷ قانون مدنی که مبتنی بر تابعیت است، قانون کشور متبوع مشترک دو طرف عامل نسب حاکم است هرگاه تابعیت طرفین متفاوت باشد، در مورد روابط بین والدین و فرزندان، اگر نسب طفل به پدر و مادر منتسب باشد قانون دولت متبوع پدر حاکم است و اگر نسب طفل فقط به مادر مسلم باشد قانون متبوع دولت مادر حاکم است (ماده ۹۶۴ قانون مدنی) و در مواردی که اختلاف در عوارض ناشی از نسب مانند ولایت، قیمومت و … مطرح است قانون کشور متبوع مولی علیه حاکم بر این روابط خواهد بود (ماده ۹۶۵ قانون مدنی). اما در مورد اختلاف در خود نسب نیز چون تنه مصلحت کسی که نسب او نفی یا مشروعیت نسب او محل تردید واقع شده، یعنی نسب طفل، در میان است باید قانون کشور متبوع خود او را در این باره صالح دانست. در مورد مسئله انتساب طفل باید به این نکته اشاره کنیم که چون مطابق ماده ۱۱۶۷ قانون مدنی «طفل متولد از زنا ملحق به زانی نمی‌شود» بنابراین اگر الحاق طفل متولد از زنا در ایران تقاضا شود قبول آن در دادگاه‌های ایران برخلاف نظم عمومی تلقی خواهد شد اگر چه در قانون متبوع شخص مجاز باشد.

۴-۱ حقوق ارثیه اتباع بیگانه

وصیت و ارث اصولا تابع قانون کشور متبوع موصی و مورث است. حقوق ارثیه بیگانه وفق ماده ۹۶۷ ق.م شامل قوانین اصلیه راجع به ارث، تشخیص و تعیین وراث و مقدار سهم الارث آنها، ترکه منقول و غیر منقول و بخشی از ترکه که مورد وصیت تملیکی واقع شده است، اما تصرفات مالکانه ورثه واتباع بیگانه و حقوق عینی آنها نسبت به اموال غیر منقول باز مانده از متوفی تابع قانون محل کشور وقوع اموال و ماترک است. مثلا اگر ماترک متوفی مشتمل بر املاک و اموال غیر منقول باشد و وراث برابر قوانین مربوطه استملاک اتباع بیگانه اجازه لازم را اخذ نکنند یا شرایط تملک نداشته باشند؛ حقوق آنها منحصراً نسبت به بهای اموال مذکور محفوظ است. در خصوص ترکه متوفای بیگانه بلاوارث قانون مدنی ساکت است. اما در این خصوص حقوقدانان دو رابطه حقوقی را فرض کرده‌اند. ۱- رابطه حاکمیت بین دولت محل وقوع ما ترک و متوفی و ۲- رابطه وراثت بین متوفی و دولت متبوع وی؛ ماده ۳۵۱ قانون امور حسبی به تبعیت از قاعده دوم یعنی قاعده وراثت، مامورین کشور دولت متبوع متوفی را قائم مقام و صاحب ترکه متوفای تبعه بیگانه می‌داند. لذا ماترک متوفای بیگانه فاقد وارث به نمایندگان دولت متبوع وی تسلیم می‌شود و اگر این ما ترک مشتمل بر اموال غیر منقول باشد به فروش می‌رسد و بهای آن به نمایندگان دولت متبوع وی تحویل می‌شود و دولت ایران اقدامات حفاظتی و تامینی را برای حفظ و تصفیه ترکه متوفی انجام خواهد داد. ماده ۹۶۷ قانون مدنی از وصیت تملیکی نیزدر زمره حقوق ارثیه اتباع بیگانه یاد کرده است لذا اقدام مربوط به وصیت اعم از اهلیت عام موصی و موصی له، نفوذ یا عدم نفوذ وصیت از حیث مقدار مال یا محرومیت یک یا چند وارث از ترکه و میزان مال قابل تملیک، تابع قانون دولت متبوع متوفی است اما اصل کلی تبعیت احوال شخصیه اتباع بیگانه از قانون دولت متبوع خود استثنائاتی نیز دارد. نظم عمومی ، قوانین داخلی و احاله که در این موارد از اصل کلی فوق عدول شده است.

۲‌- آزادی ورود، اقامت و خروج

انستیتو حقوق بین‌المللی در سال ۱۹۲۹، موضوع «آزادی خروج از کشور» را به عنوان یک حق برای اتباع خارجی، به دولت‌ها توصیه کرده‌است. این حق در کنوانسیون‌های بعدی سازمان‌های بین‌المللی، نظیر جامعه ملل و سازمان ملل متحد نیز مورد تأکید قرار گرفته‌است. ایران به عنوان یکی از کشورهای امضا کننده «کنوانسیون وضع پناهندگان و پروتکل آن»، بر اساس ماده ۲۶ این کنوانسیون، حق رفت و آمد را برای اتباع خارجی به رسمیت شناخته‌است. با این وجود نباید فراموش کرد که رفت و آمد و اقامت در هر کشوری، من‌جمله ایران، تابع قوانین مرتبط با نظم عمومی است. اتباع خارجی ملزم به رعایت تشریفات تعیین شده از سوی ایران برای ورود و اقامت هستند و تنها مأموران کنسولی و نمایندگان سیاسی بیگانه و افراد خانواده آن ها به شرط عمل متقابل، از این تشریفات معاف خواهند بود.
ماده ۱ قانون «ورود و اقامت اتباع بیگانه» اذعان می‌دارد که: «هر یک از اتباع خارجه برای ورود و اقامت و خروج از ایران باید اجازه مأمورین مربوطه ایران را تحصیل نمایند». بدیهی است که عدم رعایت این قانون، یعنی ورود و اقامت غیرقانونی، باعث اعمال قوانین تنبیهی و اخراج اتباع خارجی از کشور خواهد شد.

۳‌- تملک اموال

مالکیت یکی از حقوق طبیعی و اولیه انسانی است. در مباحث حقوقی، اموال را به دو بخش منقول و غیرمنقول تقسیم می‌کنند، به نظر می‌رسد اتباع بیگانه در ایران برای تملک اموال منقول خود مشکلی نداشته ‌باشند و بر اساس ماده پنج قانون مدنی می‌توانند از حقوق مربوط به مالکیت اموال منقول به طور کامل بهره‌مند شوند؛ با این حال باید توجه داشت که خروج این اموال در کشور تابع قوانین مربوط به مالیات، عوارض، میراث فرهنگی، امنیت ملی و … است. آنچه در مورد محدودیت تملک اموال وجود دارد، مربوط به اموال غیرمنقول (انواع زمین و بنای مسکونی و تجاری) است. در بسیاری از کشورهای دنیا، نظیر کشورهای عضو اتحادیه اروپا، محدودیت‌های کمی برای تملک اراضی وجود دارد؛ اما حق تملک اراضی و ابنیه از سوی بیگانگان، در ایران شدیداً محدود شده‌است، ریشه این محدودیت حفظ استقلال و تمامیت ارضی سرزمینی است که برای سال‌ها طعم تلخ دخالت استعمارگران و تجزیه شدن کشور را چشیده‌است. در ایران بر اساس «قانون راجع به اموال غیرمنقول اتباع خارجی» کلیه اتباع خارجی در کشور از تملک اراضی زراعی محروم شده‌اند و ظاهراً تملک زمین از سوی آن ها محدود به منازل مسکونی است که این تملک هم نیازمند اجازه رسمی دولت ایران خواهد بود، با این وجود به نظر می‌رسد این حق نیز عملا تحصیل‌شدنی نیست. آیین‌نامه قانون یادشده، در سال ۱۳۲۸ تدوین و نهایتاً در سال ۱۳۴۴ اجرایی شد. با این حال پس از پیروزی انقلاب اسلامی و با در نظر گرفتن شرایط خاص کشور و وجود ابهامات فراوان در آیین‌نامه اجرایی این قانون، وزارت امور خارجه در سال ۱۳۷۴، آیین‌نامه جدیدی را به تصویب هیئت وزیران رساند.

با این وجود ابطال این آیین‌نامه از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و ایجاد خلاء قانونی، کار تملک اموال غیرمنقول توسط اتباع خارجی را با مشکلات عمده‌ای روبه رو کرده‌است.

۴‌- حق دادخواهی

ماده ۱۶ کنوانسیون «وضع پناهندگان»، حق مراجعه به دادگاه و طرح شکایت در محاکم قضایی را به عنوان یک حق برای اتباع خارجی به رسمیت شناخته است. با این وجود دولت‌ها در برخورد با این حق از سیاست واحدی پیروی نمی‌کنند. در ایران موضوع حق مراجعه به دادگاه برای اتباع خارجی به استناد ماده ۵ قانون مدنی به رسمیت شناخته شده‌است. با این وجود زمانی که در یک پرونده موضوع اخذ تأمین مطرح می شود، نظیر دعاوی حقوقی ادعای مالکیت، محدودیت‌هایی برای اتباع خارجی درنظر گرفته شده‌است، مواد ۱۴۴ تا ۱۴۸ قانون «آیین دادرسی مدنی» این محدودیت‌ها را مشخص کرده‌است.

۵‌- استملاک بیگانگان

۱-۵ استملاک اتباع بیگانه که در ایران اقامت دائم دارند:
بیگانگانی که با رعایت کلیه موازین قانونی در ایران برای مدت طولانی اقامت گزیده و احتمالا به بعضی حرف و مشاغل می پردازند، ممکن است احتیاج به خرید منزل برای سکونت یا مال غیر منقول دیگری جهت انجام کسب و کار خود داشته باشند. اما مطابق قوانین ایران بیگانگان در این مورد با محدودیت‌هایی روبرو هستند. پیشگیری از نفوذ اتباع بیگانه در قلمرو کشور و کنترل توسعه فعالیت‌های اقتصادی آنان از حیث خرید اموال غیرمنقول و تجربه تلخ کاپیتولاسیون، منشا وضع قوانینی در این خصوص شده است که قانون راجع به اموال غیرمنقول اتباع خارجه مصوب خرداد۱۳۱۰، آیین نامه استملاک اتباع خارجه مصوب ۱۳۲۷، تصویب نامه راجع به استملاک اتباع بیگانه مصوب مهر ۱۳۴۲ و آیین نامه اجرایی این مصوبه ازجمله مقررات مربوط به این موضوع هستند. همچنین اتباع خارجه به موجب عهدنامه‌های مصوب بین دولت‌ها می‌توانند دارای حق استملاک شوند. مثلا مطابق عهدنامه منعقده بین ایران و آلمان که در سال ۱۳۰۷ مورد توافق قرار گرفت اتباع آلمان می‌توانند اموال غیرمنقول را فقط برای سکونت، شغل یا صنعت تملک نمایند و در این خصوص عهدنامه های مشابهی بین دولت ایران با دول لهستان، بلژیک، سوئد، مصر، چک و اسلواکی و فرانسه منعقد شده است.

و اما در خصوص اتباع دولتی که با ایرانیان عهدنامه‌ای ندارند و قصد تملک املاک غیر مزروعی را دارند مشروط بر اینکه: ۱‌- فاقد پیشینه کیفری بوده و ۲‌- تملک آنها مغایر و منافی با نظم عمومی و قانون و عهدنامه های دولت ایران نباشد و ۳‌- اقامت دایمی در ایران داشته باشند و ۴-قصد سرمایه گذاری در اموال غیر منقول نداشته باشند و قصد آنها صرفا سکونت یا کسب باشد، به شرط رفتار متقابل دول متبوع آنها با اتباع ایرانی می‌توانند املاک غیر مزروعی را با رعایت شرایط ذکر شده تملک نمایند. در قوانین راجع به استملاک اتباع بیگانه، به بیگانه اجازه تملک نامحدود داده نشده و تصریح شده که منظور از مالکیت باید برای محل سکونت، صنعت و یا محل کسب باشد و همچنین از آنجا که بیگانه فقط به همان منظور ممکن است اموال غیرمنقولی در ایران تملک کند تقاضا کننده خارجی تعهد می‌دهد که هرگاه بخواهد محل اقامت دائمی خود را به خارج از ایران انتقال دهد باید ملک مورد تقاضای استملاک را حداکثر تا ۶ ماه از تاریخ خروج از ایران به یکی از اتباع ایران یا خارجیانی که طبق مقررات اجازه استملاک تحصیل نموده‌اند، انتقال دهد و الا اداره ثبت مربوطه با اجازه اداره کل ثبت ملک را از طریق مزایده بفروش رسانیده و وجه آن را پس کسر هزینه ها و عوارض قانونی به مالک خواهد پرداخت.( نصیری، ۱۳۸۳، ص۲۸۲)

البته تملک املاک مزروعی و توابع آن نظیر قنوات، چشمه سارها ، باغات ، مراتع و امثال آن برای اتباع بیگانه بطورکلی ممنوع است، همچنین هر ایرانی که بر اثر ازدواج تابعیت خارجی را تحصیل کرده است حق تملک اموال غیرمتقول را که موجب سلطه اقتصادی خارجی شود ندارد. (تبصره ۲ ماده ۹۸۷ ق.م)

۲-۵ استملاک اتباع بیگانه که در ایران اقامتگاه موقت دارند

همانطور که گفته شد، اجازه استملاک محدود اموال غیر منقول فقط به خارجیانی که در ایران مقیم باشند، داده خواهد شد. در سال ۱۳۴۲، به منظور پیشرفت جهانگردی به موجب یک تصویب نامه جایگزین قانون مقرر شد اجازه تملک اموال غیرمنقول (اماکن مسکونی و تجاری) به اشخاصی که به منظور سیاحت و زیارت به ایران مسافرت‌های منظم در سنوات متوالی و متعدد دارند برای محل سکونت با انجام تشریفاتی با تصویب هیات دولت ممکن است مشروط به اینکه ثمن معاملات مذکور را از محل ارزی که به وسیله یکی از بانک‌های مجاز به کشور انتقال یافته باشد استیفاء کند.( نصیری، ۱۳۸۳، ص۲۸۳) مثلا به موجب مصوبه‌ای که در سال ۱۳۸۴ تحت عنوان قانون حمایت از طرح بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده پیرامون حرم امام رضا و حضرت معصومه تصویب شده و شامل کلیه حرم‌ها و امامزادگان کشور می‌شود؛ وزارت مسکن و شهرسازی اجازه خرید و استملاک حداکثر ۴ درصد از اراضی واقع در محدوده مصوب طرح‌های مذکور را برای اجرای طرح‌های مسکونی و اقامتی با رعایت قوانین و مقررات و کاربری‌های مصوب به اتباع خارجه مسلمان داده است.

۳-۵ استملاک محل سفارتخانه وکنسولگری‌ها و موسسات وابسته به سفارت

تقاضای استملاک برای این گونه اماکن از مجرای سیاسی امکانپذیر است و شرایط آن رفتار متقابل و موافقت هیات وزیران است، برای مثال در مورخه ۲۹/۵/۱۳۸۰ هیات وزیران اجازه تملک ششدانگ یک باب ملک به پلاک ثبتی۳/۱۸۹۳ به مساحت ۲۵۸ متر مربع در خیابان نوفل لوشاتو- پلاک ۸۹ به سفارت فرانسه داده شده است.